Sistema de Registro de Preços

A Lei 14.133/21 concede ao registro de preços o destaque merecido. Com efeito, estamos diante de um dos institutos mais adotados na prática pelas administrações públicas, mormente em suas contratações corriqueiras[1], sendo que a indefinição normativa até então existente pode ter sido a grande causadora dos problemas enfrentados na sua implementação.

Com efeito, a Lei 8666/93 destinou apenas alguns dispositivos do artigo 15 para normatizá-lo, fazendo-o dentro das normas destinadas às compras, ensejando desde logo uma discussão quanto a saber acerca da possibilidade de sua adoção para contratação de serviços[2].

Nesse contexto de parca normatização, até hoje paira a dúvida aos menos avisados e iniciados que inadvertidamente o classificam como modalidade de licitação. E o mais importante, a falta de regras na lei, permitiu espaço para que as normas infralegais, sob o pretexto de regulamentar o instituto, estabelecessem disciplina questionável, impondo acalorada discussão nos tribunais, em especial quanto ao prazo de validade da ata do registro, e a possibilidade de adesão de terceiros que não participaram do processo de seleção (o “carona”). 

A Lei 14.133/21, ao dar o destaque merecido a esse procedimento auxiliar[3], soluciona boa parte dos problemas práticos enfrentados, conferindo segurança à sua aplicação, facilitando sobremaneira o dia a dia da administração.

Conceito

O registro de preços (artigos 82 a 86), vale dizer, não é modalidade de licitação, sendo classificado pela Lei 14.133/21 como um procedimento auxiliar (artigo 78), consistindo em um sistema pelo qual o poder público arquiva (registra) preços unitários de bens, serviços, e obras para posterior contratação. Assim, estuda­remos o tema considerando ser ele uma derivação da con­corrência e do pregão, modalidades licitatórias pelas quais o registro de preços se processa.^[4]

A definição legal do sistema é apresentada pelo artigo 6º, XLV:

Art.6º…XLV – sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras.

Diógenes Gasparini define o registro de preços como sendo “o arquivo público dos preços unitários de coisas comumente dese­jadas pela Administração Pública, selecionados mediante li­ci­ta­­ção, ­ sendo os melhores por ela utilizados, enquanto vigente o sis­tema, em suas futuras contratações se compatíveis com os preços de mercado.”^[5]

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, o faz da seguinte forma: “O Registro de Preços é o sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou gêneros ao Poder Público concordam em manter os valores registrados no órgão compe­tente, por um determinado período, e a fornecer as quantidades so­licitadas pela Administração no prazo previamen­te estabelecido. ”^[6]

Também Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em seu festejado Sistema de Registro de Preços e Pregão (p. 27), o define como um: “procedimento especial de li­­citação, que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração. ”

Objetos em que é cabível

Nos termos da lei agora vigente, tal como indicado no inciso XLV do artigo 6º, o registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia (art. 82, parágrafo 5º).

É evidente que diante das peculiaridades do sistema, será mais usual a sua adoção para as compras, e serviços em geral, adotando-o em algumas situações para serviços de engenharia, e em menor escala para obras.

Bens, alude a compra, definido pelo artigo 6º, X, como a aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento, ao passo que serviço significa atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração (art.6º, XI).

O artigo 40, destinado ao planejamento das compras, em seu inciso II, deixa evidenciado que estas devem ser processadas pelo sistema de registro de preços, quando pertinente.

Referida pertinência, deve refletir a razão de existência do sistema de registro de preços, voltado para contratações que:

• Envolvam objetos padronizados;
• Envolvam objetos cuja necessidade de contratação seja frequente;
• Envolvam objetos que carreguem dificuldade de estimativa de quantitativos;
• Envolvam objetos que facilitem o julgamento pelo menor preço unitário;
• Envolvam objetos destinados a suprir necessidades imprevisíveis.

No caso de obras e serviços de engenharia deverá atender aos requisitos fixados no artigo 85, que a rigor refletem situações assemelhadas:

Art. 85. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:

I – existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;

II – necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

Percebe-se que a lei conduz para a noção de algo simples, padronizado, corriqueiro, de necessidade permanente, frequente, o que induz o entendimento de que estamos diante da noção de serviços comuns de engenharia (todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens – art.6º, XXI, ”a”).

[1] Sem dúvida hoje o registro de preços, e o pregão, uma das modalidades pela qual se implementa, representam a grande maioria dos certames licitatórios realizados na esfera municipal.

[2] A primeira discussão que surgiu a respeito desse sistema à época da Lei 8666/93, foi quanto ao ob­jeto passível de ter o preço registrado: se apenas as compras, ou se o pro­ce­dimento é cabível também para serviços. Essa discussão procede apenas no tocante à concorrência, pois se o registro de preços for adotado por in­termédio do pregão, o artigo 11 da Lei 10.520/02 expressamente já ad­mite a sua utilização para “compras e contratações de bens e serviços comuns”.

Uma leitura inicial do artigo 15 da Lei 8.666/93, que disciplina a matéria, contudo, poderá levar ao entendimento de que sua aplicação, quando utilizada a concorrência, se dá apenas para as compras preten­di­das pelo poder público. Há certa lógica nessa interpretação, posto que o artigo 15, II, estabelece: “as compras, sempre que possível, deverão… ser processadas através de sistema de registro de preços”.

A doutrina, contudo, passou a apontar para a possibilidade de ser esse sistema utilizado também para a contratação de serviços. Nes­se passo, remete-se à conceituação apresentada por Diógenes Gasparini, mais a diante reproduzida, na qual se empregou a expressão coisas comumente de­sejadas como objeto de registro, sendo essa de grande amplitude, podendo significar a compra de um bem, ou a contratação de um serviço.

Os defensores dessa corrente, que admitem o registro de preços também para serviços, no rol dos quais nos incluímos, buscam o fundamento para essa possibilidade também no artigo 24, VII, da Lei 8.666/1993, o qual, no seu final, de passagem, acena para a possibilidade de ser re­gistra­dos preços de serviços.

Vale dizer que o Município de São Paulo adotou o registro de preços para serviços desde a edição de Decreto de 1990 (Decreto 29.347, de 23 de novembro de 1990), fazendo-o com grande sucesso.

O Governo Federal, por sua vez, fez editar o Decreto 3.931, de 19 de setembro de 2001, dando nova regulamentação ao sistema, no âmbito de sua administração, admitindo expressamente a sua aplicação para a con­tratação de serviços.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, primeiramente não via com grande simpatia essa alternativa, tendo inúmeras vezes refu­­tado a contratação de equipes de trabalho realizadas por Municípios sob esse fundamento. Depois, no entanto, alterou seu posicionamento em decisão do processo TC – 25425/026/99. A partir daí sua posição sofreu sensível modificação, favorável à adoção para serviços.

[3] No artigo 6º, destinado às definições, 05 das 60 definições apresentadas dizem respeito direto ao registro de preços – incisos LV a XLIX. O inciso II, do artigo 40 estabelece que as compras, quando pertinente, devem ser precedidas de procedimento licitatório de registro de preços. E os artigos 82 a 86 estabelecem as suas regras.

[4] Anote-se que até a edição da Lei 10.520/02 (Lei do Pregão) o registro de preços processava-se apenas por intermédio de concorrência, quando passou-se a admitir que fosse processado também pelo pre­gão, ao teor do que estabelece o artigo 11: “As compras e contratações de bens e serviços co­muns, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, poderão adotar a modalidade de pregão, conforme regulamento específico”.

[5] Ata de Registro de Preços, BLC, fevereiro/1998, p.79.

[6] Licitação e contrato administrativo, p. 58-9.