A Compatibilização com as Leis Orçamentárias

Reiteramos uma vez mais, que são inúmeras as vezes em que a Lei 14.133/21 demonstra a preocupação com o equilíbrio da despesa pública, ponto fulcral da responsabilidade fiscal. Destaque-se, nesse sentido, as regras do artigo 11, parágrafo único, ao se estabelecer a necessidade dos processos licitatórios e respectivos contratos alinharem-se às leis orçamentárias, premissa ao depois reiterada no caput do artigo 18, agora sob comento, fixando que devem compatibilizar-se com essas mesmas normas financeiras.

Para tanto, na realização do processo licitatório, deverá a administração então voltar os olhos para o orçamento público (o artigo 40, em seu inciso V, “c” nessa senda, diz que as compras devem atender ao princípio da responsabilidade fiscal, indicando que este deve ser havido mediante a comparação da despesa estimada com a prevista no orçamento).

Com efeito, estabelece a Constituição Federal em seu art. 167 que todas as despesas públicas devem estar previstas no Orçamento do respectivo órgão (Lei Orçamentária Anual – LOA), de modo que os compromissos, para serem assumidos, devem respeitar a previsão de receitas.

Assim, a previsão e indicação de recursos orçamentários, é condição indispensável para a instauração do procedimento licitatório.

Uma vez definida a necessidade de determinado objeto, antes de licitá-lo, deverá a administração certificar-se quanto à existência de recursos orçamentários, sem os quais sequer poderá iniciar o certame, e o fará partindo do comparativo das disponibilidades em face do valor estimado para a contratação (a estimativa se faz nos termos do artigo 23).

Existe lógica nessa norma, pois do contrário estar-se-ia autorizando promover a seleção do futuro contratado para objeto de antemão, sabidamente impossível de se executar, por ausência de recursos orçamentários a lhe dar suporte. Seria iniciado um certame sem possibilidade de atingir seu fim, vez que a contratação antecipadamente estaria inviabilizada, porque a despesa dela oriunda não estava sequer prevista no orçamento.

Desse modo, a lei impõe como condição para o início do certame que haja recurso orçamentário para suportar a despesa no futuro.

A exigência, aqui mencionada, não significa a necessidade de empenhamento das despesas, fato que ocorrerá apenas após o término do certame e precedentemente ao contrato (art. 60 da Lei 4.320/64). Pressupõe apenas a verificação da existência dos recursos previstos orçamentariamente, e a sua formal indicação no procedimento, mencionando o saldo da dotação e a sua rubrica, de forma a demonstrar suficiência para suportar as despesas do ajuste vindouro.

A necessidade de indicação de recursos orçamentários naturalmente enseja trazer à tona algumas questões paralelas que sempre surgem em relação a esse aspecto.

A primeira delas diz respeito à necessidade de haver também recursos financeiros para dar suporte às despesas oriundas do ajuste decorrente do certame licitatório. A nosso ver, a lei não fez, em momento algum, essa exigência, mencionando apenas a necessidade de comparar despesa estimada com a prevista no orçamento. Contudo, uma noção mais ampla de responsabilidade fiscal induz a administração a ao menos ficar atenta para o aspecto financeiro, ainda que somente o considere depois de concluído o certame licitatório, no momento da realização efetiva da despesa, na execução contratual, valendo-se dos meios disponíveis na legislação, mormente os estabelecidos na Lei Complementar 101/00 para tanto.

Outra questão que se apresenta é a de saber como agir diante da determinação legal. Feita a comparação da despesa estimada com a prevista no orçamento, é indispensável realizar a reserva orçamentária desses recursos, para que no futuro haja efetiva disponibilidade na dotação para suportar o empenho a ser feito, dando guarida às despesas originárias do contrato.

A lei não obriga textualmente essa reserva. Parece-nos, contudo, ser indispensável, de certa forma, promover-se a “reserva da dotação” para fazer face às despesas do futuro ajuste, pois do contrário frustrar-se-ia a finalidade da norma, qual seja a de previamente exigir a verificação da disponibilidade orçamentária para dar amparo à futura avença, e de se realizar as contratações apenas quando em compatibilidade com as receitas orçamentárias.

Desse modo, está implícita a exigência da reserva da “fatia” do orçamento, indicado como suporte, para fazer face a despesas futuras.

Estabelecidas essas premissas, a questão seguinte a ser solucionada é a de saber quando e como se inserir no processo licitatório as informações a respeito.

E a resposta não contém solução padronizada, dependendo muito dos procedimentos adotados pela administração para percorrer o itinerário estabelecido para a fase preparatória.

Com efeito, diferentemente de outras etapas dessa fase (a exemplo do estudo técnico preliminar, do termo de referência…) a indicação de conformidade com as leis orçamentárias não consta de um roteiro estrutural fixado no artigo 18, estando mencionada no caput e ao depois sendo extraída de elementos de detalhamento do estudo técnico preliminar, do termo de referência e mesmo do orçamento estimado.

Isso faz sentido, pois a rigor estamos diante de um processo de construção dos elementos básicos da licitação, que a bem da verdade se interrelacionam e se complementam, sendo divididos em etapas apenas para entendimento sistemático, havendo uma fluidez de informações, e uma nítida complementariedade dos elementos constantes de cada um dos documentos produzidos.

Assim, se tudo se inicia com o estudo técnico preliminar (artigo 18,I), é esperado que nele já se faça ao menos alusão aos valores a serem dispendidos no futuro, pensando-se também na compatibilidade orçamentária (nesse sentido veja-se os incisos IV, V, e VI, parágrafo 1º, do  artigo 18 da Lei 14.133/21); se a esse estudo segue a definição do objeto (artigo 18,II), (veja itens 21 a 24) no momento em que realizá-la, a administração também deve perpassar pelo debate da adequação orçamentária da despesa (veja-se a respeito do termo de referência artigo 6º, XXIII, “j”); e ainda ao enfrentar a intrincada etapa do  orçamento estimado (artigo 18,IV) (veja item 25) não se desincumbirá dessa missão sem ao menos ter em mente eventuais limitadores orçamentários.

Por todas essas considerações, a nosso ver, o momento adequado para inserir no processo licitatório a informação de adequação da despesa pretendida com o orçamento disponível, e a realização da respectiva reserva orçamentária comentada linhas atrás, será em seguida à elaboração do orçamento estimado (18,IV), e antes da elaboração e inserção do edital (18,V), o que não retira a necessidade e importância de informações a respeito ao longo dos documentos pretéritos, as quais devem ser consideradas, no entanto, apenas informativas, não tendo o condão de validar orçamentariamente a despesa, ou ainda eliminar a existência de dotação.

Dessa forma, teríamos que após realizado o estudo técnico preliminar, segue-se a definição do objeto, apura-se o preço de mercado da futura contratação, dispondo a administração de todos os elementos de forma segura para promover a reserva orçamentária da futura despesa.

Por oportuno lembramos da desnecessidade da reserva orçamentária no caso de licitação que tenha por objeto a seleção de propostas para o registro de preços, vez que não gera necessariamente uma contratação, bem como no caso de contratos que venham a gerar receitas para a administração.

Assim, esquematicamente teríamos: