PROVIDÊNCIAS DO GESTOR PÚBLICO MUNICIPAL EM TEMPOS DE PANDEMIA DO CORONAVIRUS – Jefferson Cirne da Costa e Marcelo Palavéri.
Este texto foi concebido com o intuito de prestar-se como guia de orientação e colaboração aos gestores envolvidos com o controle das contas públicas municipais diante deste cenário inesperado e tão árido no que diz respeito aos aspectos fiscais, porquanto sub-rogados ao rígido regramento legal incidente sobre este derradeiro ano de mandato dos prefeitos. Bem por isso é concebido a partir da experiência de profissionais com a vivência financeira, administrativa e jurídica, permitindo enfoques de diversas ordens.
A crise provocada pela pandemia oriunda do vírus COVID-19, diferentemente daquelas experimentadas num passado mais recente – 2008/2009 e 2012/2013 – revela-se um tanto quanto mais severa e aguda. Para além dos efeitos epidemiológicos e sanitários, esta crise vem, de modo especial em nosso país, acompanhada de graves desdobramentos nas relações institucionais, internacionais, desalinhamento político, informações desencontradas, tudo isso corroborando por potencializar ainda mais os inevitáveis danos à economia e, por consequência, aos cofres públicos municipais.
E a preocupação com as finanças públicas deve, necessariamente, preceder a preocupação com a economia do setor privado, mesmo admitindo que uma depende umbilicalmente da outra. Não se pode negar que somente através das políticas públicas se faz possível a implementação de mudanças de grande alcance.
O Fundo Monetário Internacional, antes mesmo do reconhecimento da pandemia por parte da OMS, já defendia o aumento dos gastos públicos como medida necessária ao enfrentamento da crise[i]. Isto porque, somente aos governos faz-se possível a adoção de medidas anticíclicas, como a redução de tributos, expansão do crédito e o aumento dos gastos, como a realização de investimentos capazes de estimular a economia.
Ao mesmo tempo, a Conferência da ONU para o Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD, noticia um impacto de US$ 2 trilhões na economia mundial com redução potencial de até 5% no PIB global[ii].
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE calcula que cada mês de confinamento reduz 2 pontos percentuais no PIB[iii].
Já a Frente Nacional de Prefeitos – FNP projeta um impacto no total de perdas de receitas e aumento de despesas da ordem de R$ 30,7 bilhões para os municípios brasileiros com população superior a 500 mil habitantes[iv].
Diante deste contexto, o cenário mostra-se extremante desafiador aos gestores públicos municipais no tocante ao equilíbrio das contas públicas. De um lado, um derretimento imediato e, ao que tudo indica, duradouro da arrecadação corrente. De outro, a demanda expressiva e inesperada por despesas relacionadas ao enfrentamento da pandemia e ainda das demais áreas em decorrência da crise financeira que a acompanhará. Tudo isso sob a vigência dos principais dispositivos restritivos ao déficit fiscal preconizados na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, e ainda sob o crivo, por vezes exageradamente austero, dos órgãos de controle externo.
Neste sentido propõe-se discorrer sobre temas, propostas e medidas úteis e necessárias à mitigação dos danos ao erário municipal.
I. Decretação da calamidade pública: primeiro ato formal necessário ao afastamento de algumas exigências da LRF, o qual deve ser submetido ao reconhecimento por parte da Assembleia Legislativa do Estado[v]. Cumprido este rito, ficam suspensos, enquanto persistir a calamidade:
a)a contagem dos prazos de controle para adequação e recondução das despesas de pessoal (arts. 23 e 70) e dos limites do endividamento (art. 31);
b)o atingimento das metas de resultados fiscais e;
c)a utilização do mecanismo da limitação de empenho (art. 9º).
Recomenda-se a abertura de processo administrativo específico para tratar dos desdobramentos fiscais decorrentes da decretação da calamidade.
Após a juntada do decreto, importante consignar o balanço patrimonial ou gerencial anterior ao período de calamidade, com o objetivo de registrar a situação contábil do município no momento imediatamente anterior à crise.
A partir deste, todos os atos que alcancem as possibilidades constantes do art. 65 deverão estar devidamente registrados e mensurados neste mesmo expediente. Por exemplo, as contratações de pessoal deste período devem ter seus valores devidamente consignados para fins de controle dos limites fiscais no momento posterior à pandemia.
Sobre a dispensa de limitação de empenho, há que ter-se prudência na sua aplicação em razão da vigência de outros dispositivos da LRF, os quais serão comentados mais adiante.
Neste mesmo processo deverão constar ainda todos os atos praticados objetivando a proteção do erário, tais como leis aprovadas, decretos emitidos, extratos de contratos assumidos em torno da pandemia, bem como aqueles eventualmente reduzidos e/ou extintos em razão da mesma, revisão da programação financeira e programação mensal de desembolso.
Por último, periodicamente informar sobre os efeitos epidemiológicos e econômicos advindos da pandemia (boletins locais oficiais de saúde e economia, pesquisas econômicas locais, matérias jornalísticas, entre outros). O objetivo principal deste procedimento é trazer, com clareza e transparência à sociedade e aos órgãos de controle, a performance da execução do orçamento municipal durante o período de calamidade. Neste sentido, fazer constar informações alusivas à saúde e à economia, reforça, de modo inequívoco, as condições pré-existentes à utilização das hipóteses consignadas no art. 65 da LRF. Noutras palavras, não se faz razoável ao município decretar calamidade pública e valer-se do contido no art. 65 sem que se comprove, no plano fático, a relevância dos efeitos da pandemia no que diz respeito à rede de saúde e na economia locais.
II. Alinhamento com a área jurídica do município: buscar apoio junto às procuradorias municipais é fundamental neste processo. Já asseveramos que não existem normas que foram pensadas para enfrentar diversas das situações que surgem; que nenhum doutrinador do direito, por mais iluminado e inventivo que fosse pensou em refletir e discorrer sobre situações sequer próximas das que hoje se apresentam no dia a dia; e, por óbvio, que os tribunais brasileiros também não decidiram casos assemelhados, sendo infrutífera a pesquisa à nossa jurisprudência.
Exatamente pelo fato do próprio ordenamento jurídico não se revelar totalmente preparado ao tratamento das atuais adversidades (registre-se que nenhum segmento mostrou-se plenamente apto até este momento), a discussão de ideias, teses e oportunidades em alinhamento entre as áreas financeira e jurídica pode resultar na identificação de oportunidades de proteção ao tesouro, levantamento de recursos extraordinários, pleitos judiciais e administrativos em relação a temas específicos. Como exemplos, mencionamos alguns casos concretos bem sucedidos (o reconhecimento pelo STF das competências para Estados e Municípios editarem normas sobre saúde – ADPF 672 e ADI 6341; a decisão do STF na ADI 6357 que concedeu liminar quanto ao afrouxamento dos rigores da LRF; a edição da Lei 17.335/20 pelo Município de São Paulo; a edição pelos Tribunais de Contas da Resolução Conjunta ATRICON/ABRACOM/AUDICON/CNPTC/ IBR 01/20, dentre outras).
III. Buscar proteção administrativa e judicial ao tesouro municipal: em complemento ao item anterior, o próprio município deve buscar, por meio de pedido formulado pela área jurídica, devidamente embasado, seja no âmbito administrativo ou judicial em relação aos temas de grande relevância para o município (suspensão de pagamento de precatórios, de encargos trabalhistas e previdenciários, de contratos de dívida fundada, identificação e levantamento excepcional de depósitos judiciais e administrativos, etc).
Em que pese a possibilidade de respostas negativas por parte dos demandados, na pior das hipóteses já se estaria desde já produzindo provas formais de tentativas de proteção ao erário municipal, o que será fundamental e indispensável à instrução da defesa das contas municipais.
IV. Controle da execução orçamentária e financeira durante o período de calamidade pública: dimensionar e registrar precisamente o impacto financeiro de todas as decisões e atos praticados durante o período de calamidade e que coadunem com aquelas concessões trazidas no art. 65 da LRF, no tocante ao aumento das despesas de pessoal e alteração do resultado primário do município.
Assim, teríamos, de forma clarividente, mensurados os efeitos das medidas adotadas sob a regência deste dispositivo legal por ocasião do encerramento do exercício fiscal. Entende-se que, inclusive, deveria ser objeto de notas explicativas ao balanço do município e de instrução complementar ao respectivo Tribunal de Contas.
V. Identificação de ativos com potencial de liquidez: trata-se de trabalho de caráter analítico e “artesanal”. Aqui o gestor precisa debruçar-se sobre o ativo patrimonial da entidade (na concepção contábil) de modo a identificar oportunidades de realização de recursos.
Olhando para as disponibilidades financeiras, identificar-se-iam recursos passíveis de desvinculação das suas finalidades originárias, tais como recursos de trânsito, CIP/COSIP, alguns fundos municipais, cauções em espécie, tudo isso nos termos do art. 76-B do ADCT, pela redação trazida na EC 93/2016. Adicionalmente, municípios têm buscado autorização legislativa para desvinculação para além daqueles originalmente autorizados constitucionalmente[vi].
Remanescentes de convênios e contratos de repasses sub-rogados ao controle de conselhos municipais podem ser passíveis de deliberação acerca da sua utilização em novo objeto para a mesma finalidade originária. Tais autorizações mostram-se mais comuns em recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde e aqueles voltados à assistência social.
A título exemplificativo, com relação a saldos resultantes de rendimentos de aplicação financeira relacionados a um convênio para aquisição de equipamentos para as unidades de saúde, uma vez cumprido com o objeto original da aquisição, poderia ser deliberado junto ao respectivo conselho acerca da possibilidade de utilização na aquisição de outros equipamentos para a saúde (neste momento, respiradores artificiais seriam bastante úteis).
Este raciocínio se aplica a todo e qualquer recurso repassado a fundo perdido e que possa ser deliberado junto ao respectivo conselho municipal. Neste sentido estar-se-ia preterindo a utilização de recursos do tesouro nestes gastos. Ressalte-se que, em se tratando de saúde e assistência social, tem-se de forma cada vez mais recorrente o recebimento de recursos voltados ao custeio, cujo aproveitamento de saldos remanescentes que seriam restituídos ao concedente pode ser bastante interessante. Uma observação dos créditos a receber – estoque de dívida ativa – permitiria identificar recursos depositados judicialmente os quais poderiam ser objeto de pedido de levantamento em caráter extraordinário a exemplo do resultado obtido pelo município de São Paulo[vii].
Quanto ao ativo imobilizado, oportunidades de alienação de bens móveis e imóveis devem ser perseguidas com a finalidade de melhorar a liquidez deste patrimônio, em que pese a perspectiva não muito otimista para o mercado de bens duradouros no momento pós crise. Ainda assim, entende-se que todos os esforços na identificação de ativos com potencial liquidez devam ser empregados.
VI. Despesas com pessoal próprio: neste grupo de despesa, geralmente bastante representativo em relação aos orçamentos municipais, tem-se oportunidades interessantes de ajuste.
Muito embora tratar-se, em sua grande maioria, de pessoal concursado e, portanto, dotados de estabilidade funcional, ainda assim identificam-se oportunidades de ajustes.
Despesas variáveis como horas extras, gratificações e abonos devem ser reavaliados de pronto. Medidas recentes de alcance nacional foram editadas em razão da pandemia e que devem ser consideradas quanto à viabilidade de aplicação prática. Como exemplo, a possibilidade de concessão de férias com pagamento do terço constitucional ao final do exercício pode ser uma medida interessante ao funcionalismo, sobretudo àqueles vinculados a serviços públicos suspensos ou locais que foram fechados ao público. Estar-se-ia evitando a perda futura de mão de obra por gozo de férias quando do retorno das atividades normais do poder público, gerando economia em relação à substituição futura desta mão de obra[viii].
Outra medida importante recentemente editada é o diferimento do vencimento da contribuição previdenciária[ix] e do fundo de garantia por tempo de serviço[x]. Mesmo tendo os seus vencimentos recaindo sobre o corrente exercício – o que pode ser prorrogado ainda mais a partir da aprovação de medidas em discussão no congresso nacional – desde já representaria um alívio no fluxo de caixa de curto prazo para recolhimento num momento de recomposição, por exemplo, a partir da aprovação de algum pacote de auxílio financeiro aos municípios.
VII. Despesas com pessoal terceirizado: outro componente bastante significativo, para o qual a possibilidade de reavaliação é mais ampla. Ressalte-se haver um senso comum no esforço pela manutenção dos postos de trabalho. Neste sentido, provocar as empresas contratantes no sentido de aderirem a algum dos benefícios conferidos pela legislação recente pode, ao mesmo tempo preservar as vagas de emprego e ainda resultar em redução do faturamento das contratadas. A concessão de férias nos moldes trazidos pela MP 927/20 seria um bom exemplo. Aqui estaria se antecipando os períodos de descanso daqueles empregados alcançados pela suspensão de serviços e fechamento dos locais públicos em razão da pandemia, sem elevação de custos com remuneração adicional de férias neste momento.
Além disso, pode-se avaliar a viabilidade de adesão por parte da contratada ao pagamento de benefício emergencial instituído por meio da MP 936/20. Neste cenário, a empresa arcaria com parte da folha salarial – variando entre 30 e 70% a depender do porte e enquadramento – restando, portanto, reduzidos os valores das medições porquanto perdurar este benefício.
Outra medida inovadora e complementar foi aquela introduzida pela Lei nº 17.335/20 do Município de São Paulo. Através dela faz-se possível remunerar a empresa contratada nos estritos valores dos salários e encargos durante o período de calamidade, novamente resultando em redução do patamar normal de despesa com terceirização de mão de obra. O mesmo raciocínio aplica-se a todo e qualquer contrato que envolva volume significativo de mão de obra, tais como obras públicas, manutenção em geral, serviços urbanos, limpeza pública, manutenção de vias, etc.
VIII. Reavaliação de outras despesas: aqui sugere-se a avaliação em ordem decrescente de valor dos respectivos contratos, com destaque para aqueles voltados a locação de bens móveis e imóveis, softwares, ou ainda todos aqueles relacionados a serviços públicos ora suspensos ou prejudicados. Por exemplo: locação de equipamentos voltados às unidades escolares, locação de veículos, locação de bens imóveis, locação de radares e demais dispositivos automatizados de monitoramento de vias[xi].
IX. Reavaliação de investimentos com recursos do tesouro: cabe a análise meticulosa e caso a caso, sobretudo em razão de obras públicas.
Deve-se considerar o esforço necessário à conclusão da obra em si, sua relevância estratégica no contexto administrativo da cidade e, em último caso, qual o custo de desmobilização temporária do canteiro de obras. Obras com avançado estágio de execução e cujo esforço financeiro e temporal seriam residuais ou pouco significativos poderiam ser prestigiadas em detrimento daquelas em estágio inicial.
Outra medida, para investimentos que resultem em requalificação urbana ou ambiental seria a busca por recursos vinculados a fundos municipais que pudessem custear estes desembolsos, tais como os de desenvolvimento urbano ou meio ambiente, ou ainda com recursos provenientes da alienação de ativos.
X. Comissão de avaliação de gastos: como freio de amarração sugere-se instituir esta comissão vocacionada a avaliar e até deliberar acerca da criação de novos gastos ou renovação de contratos de duração continuada.
A experiência mostra que, a partir da análise crítica por parte de um colegiado, a tendência é de supressão natural das despesas que não se apresentem como estritamente necessárias ao funcionamento da máquina pública, sobretudo em tempos de severa crise fiscal. Além disso, cria-se um ambiente que, aos poucos, pode revelar-se como de vital apoio à gestão administrativa do município na medida em que, com o tempo, pode conseguir ser capaz de eliminar esforços redundantes a partir da visão sistêmica dos gastos municipais. Bons exemplos podem ser adaptados da experiência dos municípios de Niterói/RJ[xii] e São Caetano do Sul/SP[xiii].
XI. Identificação de demais medidas federais ofertadas: um exemplo é a suspensão do pagamento da contribuição ao PIS/PASEP, nos temos da MP 946/20.
Mesmo tendo sua exigibilidade por enquanto recaindo sobre o exercício corrente, pode ser de utilidade na recomposição imediata de caixa, quem sabe sendo oportunamente quitada com recursos oriundos de algum pacote de auxílio aos municípios em discussão no Congresso Nacional.
XII. Limitação de empenho e contingenciamento de despesas: muito embora dispensada a limitação de empenho durante os períodos de calamidade pública, propõe-se a sua edição e aplicação de forma estratégica.
Concluída toda a revisão do padrão de despesa, conforme proposto nos itens anteriores, bem como considerando-se o patamar de frustração da arrecadação municipal para o corrente exercício, deve o município editar o decreto de limitação de empenho com consequente ajuste na programação financeira e no cronograma de desembolso mensal. O simples redimensionamento dos recolhimentos de PASEP e de fluxo de recursos a serem destinados ao pagamento de precatórios por municípios em regime especial (caso a tanto seja autorizado judicialmente) já seriam oportunidades de contingenciamento de dotações diante da frustração da arrecadação municipal.
Uma vez editado o decreto de limitação de empenho, assiste ao Poder Executivo a possibilidade de redução dos repasses constitucionais e legais ao Poder Legislativo e à Administração Indireta, nos limites do art. 9º da LRF. Além disso, está-se produzindo prova formal da tentativa de preservação do equilíbrio das contas públicas municipais neste derradeiro exercício de mandato.
XIII. Reserva de contingência: de destacamento obrigatório no orçamento municipal, tal reserva pode ser revertida integralmente para custeio de qualquer despesa porquanto perdurar a calamidade pública.
XIV. Análise de restos a pagar: para médios e grandes municípios podem representar grande monta financeira em curto e médio prazo. A avaliação caso a caso de registros cuja exigibilidade já tenha prescrita ou tenha se encaminhado para discussão em âmbito judicial, ou cuja efetivação da entrega do bem ou serviço já seja inviável podem representar a possibilidade de cancelamento seguro dos respectivos restos a pagar.
Assim, deixa de existir a pressão sobre a disponibilidade de caixa que suportaria a sua quitação, portanto, revelando-se como disponibilidade. Contabilmente, tratamos de novo recurso financeiro que pode tanto ser utilizado para suplementação do orçamento vigente bem como para mitigação do resultado negativo da frustração arrecadatória do corrente exercício, sendo esta última finalidade a mais recomendada para o momento.
XV. Cuidados com o art. 42 da LRF: cabe lembrar que neste último ano de mandato dos prefeitos incide a restrição estabelecida no artigo 42 da LRF de seguinte teor:
“Art. 42. É vedado ao titular de poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.”
Lembre-se, que por ora, as medidas adotadas, especialmente a mencionada decisão do STF, não afrouxaram em nada a aplicação dessa norma, de modo que deverá ser respeitada.
Assim, na análise das contas públicas dos prefeitos, o Tribunal de Contas de cada estado acompanhará a evolução da liquidez/iliquidez financeira a partir do mês de abril até o mês de dezembro do último ano de mandato, sendo que, para o cumprimento literal do artigo 42 da LRF (não é possível nos limites deste debate discorrer sobre a forma especifica que cada Tribunal de cada estado aprecia as contas sob esse aspecto), será comparada a disponibilidade financeira em 31/12 com a posição verificada em 30/04, e caso a condição financeira passe de liquidez ou equilibrada para uma condição de iliquidez/deficitária, o Gestor Público, a princípio, terá infringido os preceitos do artigo 42 da LRF.
XVI. Comunicação clara dentro e fora do governo: neste momento de volume acentuado de informações relacionadas à pandemia, sobretudo em relação aos aspectos epidemiológicos, sanitários, políticos e econômicos, inequívoca a necessidade de providenciar-se a assertiva comunicação interna e externa em relação à situação fiscal do município. Primeiro porque assiste à sociedade o direito de saber – especialmente em tempos de crise – da realidade de momento bem como dos prognósticos de médio e longo prazo em relação ao município no qual recolhe seus tributos e consome dos cotidianos serviços públicos. Internamente, na formação do discurso real e uníssono por parte dos gestores públicos, ordenadores de despesas e demais funcionários públicos e ainda da conscientização dos mesmos em relação às possibilidades reais do governo frente às demandas apresentadas.
O momento é de absoluto aprendizado por parte dos gestores municipais responsáveis pelo enfrentamento da pandemia, inclusive aqueles que incumbidos da missão de zelar pelas contas públicas municipais.
Não há espaço para aumento da ostensividade na cobrança de tributos e menos ainda de elevação da carga tributária. A alternativa de momento é refletir sobre oportunidades de melhoria da performance fiscal a partir de medidas criativas, muitas das vezes disruptivas e pouco convencionais, inclusive admitindo uma exposição controlada a riscos diante de um cenário jurídico imperfeito ao atendimento das demandas que ora se apresentam, valendo-se da crise como instrumento de melhoria da qualidade dos gastos municipais bem como da eficientização dos recursos disponíveis.
Sem dúvida, uma oportunidade para melhorar a qualidade da gestão pública, registre-se, da qual o país tanto carece.
São Paulo, 06 de maio de 2020.
Jefferson Cirne da Costa
Secretário da Fazenda do Município de São Caetano do Sul – SP.
Marcelo Palavéri
Advogado em São Paulo, especialista em Direito Municipal.
[i] https://www.imf.org/pt/News/Articles/2020/03/06/fiscal-policies-to-protect-people-during-the-coronavirus-outbreak.
[ii] https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2020/03/11/coronavirus-pode-levar-a-uma-recessao-global-em-2020-economistas-analisam.htm.
[iii] https://brasil.elpais.com/economia/2020-03-28/ocde-calcula-que-cada-mes-de-confinamento-tira-dois-pontos-do-pib.html.
[iv] https://www.fnp.org.br/noticias/item/2296-projecao-de-perdas-de-receitas-e-aumentos-de-despesas-volta-a-subir-em-municipios-acima-de-500-mil-habitantes.
[v] art. 65 da LRF e eventual condição constante da Lei Orgânica do município.
[vi] lei nº 3547/20 de Aparecida de Goiânia/GO, lei nº 17.335/20 de São Paulo/SP e lei nº 5.855/20 de São Caetano do Sul/SP.
[vii] http://www.tjsp.jus.br/noticias/Noticia?codigoNoticia=60734&pagina=4 e http://www.tjsp.jus.br/noticias/Noticia?codigoNoticia=60708&pagina=6.
[viii] MP 927/2020.
[ix] Portaria ME nº 139/20.
[x] MP 927/20.
[xi] para este grupo em especial, sugere-se a negociação junto à contratada de cobrança pela disponibilização dos equipamentos em turno integral com cobrança parcial dos serviços. Ex: locação de radares pelo período de 24 horas/dia e cobrança provisória por 18 horas/dia.
[xii] Decreto Municipal nº 11.319/13.
[xiii] Decreto Municipal nº 11.474/19.