Ao discorrermos a respeito dos agentes públicos, demos ênfase às autoridades envolvidas no processo licitatório e aos agentes operacionais que atuam no certame.

Pelo que expusemos, podemos dividir esses atores (atuam no processo) em dois grupos, um deles dotado de poder de decisão, as autoridades, e outro imbuído da execução rotineira das atividades. Para melhor visualização, veja-se o quadro que segue:

Na fase preparatória do processo, que estamos a investigar nesse momento, apresentam-se outros atores de suma importância, que são os (setores) requisitantes e os (setores) técnicos, mormente de engenharia e financeiro-contábil, sem contar o órgão de assessoramento jurídico da administração que realizará o controle prévio da legalidade do edital e anexos (artigo 53), e o responsável pelo plano anual de contratação.

Nessa fase, todos os até aqui mencionados atuarão, praticando atos que estão sob sua responsabilidade.

Assim, teremos:

Autoridade:

Conforme a Lei 14.133/21, a expressão autoridade é definida no artigo 6º, VI como o agente público dotado de poder de decisão.

Ao longo da Lei a expressão autoridade apresenta-se grafada de diversas formas:

53. genericamente como autoridade indicando qualquer uma delas, a depender dos poderes a ela atribuídos (exemplo: art. 53….§ 3º Encerrada a instrução do processo sob os aspectos técnico e jurídico, a autoridade determinará a divulgação do edital de licitação conforme disposto no art. 54.;).
54. autoridade máxima, a indicar o maior grau hierárquico da entidade ou do órgão, sendo no caso dos Municípios o Prefeito (exemplo: Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta Lei que preencham os seguintes requisitos...);
55. autoridade competente, a indicar aquela que detém competência para exercício de determinado ato, seja por detê-la originariamente, quando autoridade máxima, seja por delegação desta (exemplo: Art. 8º A licitação será conduzida por agente de contratação, pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, ….).
56. autoridade superior, a indicar aquela superior à que praticou determinado ato, destacadamente para verificação e julgamento de recursos, sendo, portanto a competente por aquele ato, podendo ser igualmente a autoridade máxima (exemplo: artigo 165… § 2º O recurso de que trata o inciso I do caput deste artigo será dirigido à autoridade que tiver editado o ato ou proferido a decisão recorrida, que, se não reconsiderar o ato ou a decisão no prazo de 3 (três) dias úteis, encaminhará o recurso com a sua motivação à autoridade superior, a qual deverá proferir sua decisão no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis, contado do recebimento dos autos.).

No curso da fase preparatória da licitação a autoridade atuará para autorizar a abertura da licitação. Esse ato exprime a vontade de licitar e de realizar o futuro contrato, é ato de exercício de conveniência e oportunidade.

Percorrendo o roteiro estabelecido pela Lei 14.133/21 em seu artigo 18, que fixa o iter da fase preparatória, não há menção expressa a essa etapa, nem mesmo alusão à intervenção da autoridade. A sua atuação, assim, decorre da sistemática que é construída e da menção à intervenção da autoridade em alguns dos passos da fase preparatória.

Com efeito, a licitação se inicia a partir de uma demanda, de uma necessidade específica, a ser detectada pelo que nominamos setor requisitante, mediante uma requisição, que ao depois tomará forma, em estudo técnico preliminar, aprimorando-se em projetos e termos de referência, a depender do objeto pretendido.

Até então, temos uma pretensão do requisitante, que não representa necessariamente uma pretensão da administração, passando a ser tratada como tal no momento em que a autoridade assim decidir, autorizando o processo licitatório, a seleção do futuro contratado.

Dessa forma, diante da vontade manifestada, em determinado momento deve-se colher a anuência da autoridade para dar seguimento ao processo.

O momento exato em que isso deva ocorrer não consta da lei, sendo recomendável que se verifique o quanto antes, para evitar o prosseguimento do trabalho envolvido de forma inócua, por não representar a vontade da administração.

A autoridade, então, faz o juízo de conveniência e oportunidade da contratação, aferindo aspectos de interesse público, viabilidade da despesa e adequação com o planejamento.

Na esfera Municipal, a autoridade que intervirá neste momento será a autoridade máxima, o Prefeito, ou a autoridade competente quando houver delegação das funções, o que é usual, mediante decreto.

Com efeito, à exceção dos Municípios de pequeno porte, tem sido usual a delegação de competências na esfera administrativa pelos Prefeitos aos secretários ou diretores, para a prática de atos referentes às licitações, contratos e instrumentos congêneres, ficando a cargo dessas autoridades a abertura de procedimentos quando versando sobre objetos de interesse de suas “pastas”.

Ao depois, a autoridade intervirá novamente no momento da formalização do edital, posto que é a responsável por esse documento essencial à disputa, bem como por sua divulgação (artigo 53, parágrafo 3º). Aqui, poderá intervir a autoridade máxima ou a autoridade competente, quando houver delegação de atribuições, valendo os comentários feitos linhas acima sobre o tema.

Setor requisitante:

O setor requisitante é parte fundamental do processo licitatório, especialmente na fase preparatória.

Com efeito, é quem necessita do objeto a ser adquirido, e por razões óbvias deve ser quem está familiarizado com ele, tendo capacidade de descrevê-lo, bem como de fixar as condições de execução de um futuro contrato, ainda que de forma empírica.

Trata-se, então, da capacidade de prover as necessidades dos diversos setores da administração pública com aquilo que ela própria não pode produzir internamente, por seus próprios esforços.

Assim, o procedimento licitatório inicia-se exatamente com a verifi­cação da necessidade desse determinado objeto, o que ocorre por in­­termédio dos seus usuários finais, em decorrência do desenvolvimento de suas atividades diárias.

Dessa forma, detectar essa necessidade é o primeiro passo do processo, que seguirá toda a sequência dos atos estabelecidos pela lei, culminando com a contratação.

Alguém, então, de um determinado e específico setor da administração, verifica a necessidade de certo bem, de determinado serviço, ou obra. Nesse passo, transforma essa necessidade em uma requisição, na qual descreverá de forma detalhada o que almeja, sendo esse documento encaminhado ao setor responsável pela realização da licitação.

Essa mera requisição, assume na sequência, o contorno de estudo técnico preliminar.

Esse documento, a nosso ver deve ser atribuído ao setor requisitante, seja por estar intimamente vinculado ao objeto pretendido, seja para que se dê efetivo implemento ao princípio da segregação de funções (artigos 5º, e 7º, parágrafo 1º). Dizer que na esfera Municipal deva se atribuir a sua confecção a uma equipe multidisciplinar, como costuma ocorrer na esfera federal, é dar destacada ênfase à burocracia, bem como imaginar que os Municípios dispõem de estrutura e pessoal em quantidade e com qualificação assemelhados aos da União, o que não condiz com a realidade. A par disso, não se elimina a possibilidade da intervenção multidisciplinar nesse momento, sendo, contudo, na prática, procedimento esperado para objetos de destaque ou mais complexos.

Setores técnicos:

Ao estudo técnico preliminar, segue-se a definição do objeto (artigo 18, II) que se dará por anteprojeto, termo de referência, projeto básico e projeto executivo (artigos 6º, XXIII a XXVI). Esses documentos exigem a intervenção de profissionais com habilitação técnica específica, a depender de cada objeto a ser definido.

Especialmente no que pertine a obras e serviços de engenharia, quando falamos de projetos básico e executivo exigir-se-á a intervenção de profissionais engenheiros e arquitetos.

Contudo, é de fundamental importância a interrelação dos responsáveis pela confecção desses documentos com o setor requisitante, responsável pela descrição originária da necessidade em requisição e no estudo técnico preliminar.  

Também com perfil técnico haverá a intervenção dos setores financeiros e contábeis, responsáveis pela indicação de reserva orçamentária da despesa esperada no futuro contrato e que decorrerá da seleção na licitação, assim como pela verificação das premissas da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/00.

Agentes de contratação:

O artigo 7º da Lei aprovada confere à autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem isso for delegado (nos Municípios isso compete ao Prefeito ou a secretário a quem delegue as atribuições), promover gestão por competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções.

A condução efetiva da licitação, e, portanto, as decisões, o acompanhamento, do trâmite, seu impulso, até homologação, serão atribuídos a um servidor efetivo ou a empregado dos quadros permanentes, auxiliado por equipe de apoio (artigo 8º da Lei).

Esse agente público, servidor, é denominado agente de contratação, com definição no artigo 6º, LX – agente de contratação: pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento da licitação.

O agente de contratação contará com o auxílio da equipe de apoio conforme previsto pelo parágrafo 1º do artigo 8º (§ 1º O agente de contratação será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente pelos atos que praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe.)

O detalhamento de suas atribuições, bem como de sua atuação e dos outros agentes públicos participantes da licitação (equipe de apoio, comissão de contratação, pregoeiro, fiscal e gestor de contratos) deverá ser estabelecida em regulamento, que obrigatoriamente deverá prever a possibilidade de contarem com o apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para o desempenho das funções essenciais (artigo 8º, parágrafo 3º).

Órgão de assessoramento jurídico da administração:

Concluída a elaboração do edital e dos demais documentos afetos à fase preparatória, todo esse conteúdo deverá ser publicado (artigo 53, parágrafo 3º). Antes, contudo, deve ser submetido ao crivo de legalidade mediante análise jurídica da contratação, a ser realizado pelo órgão de assessoramento jurídico da administração (artigo 53).

O órgão jurídico, portanto, é mais um “ator” do processo, intercedendo obrigatoriamente ao final da fase preparatória.

Com isso temos:

Funções na fase preparatória